Właściwie wszyscy się z tym zgadzają: aby zmniejszyć straty powodziowe, trzeba przestać budować na terenach zagrożonych przez powodzie. Łatwiej to oczywiście powiedzieć niż zrobić, bo są to miejsca atrakcyjne i do mieszkania, i do pracy. Ale w wielu krajach próbuje się tę filozofię wprowadzać w życie. W Polsce, w Prawie Wodnym z 2001 r. pojawiły się zapisy, które nakazują RZGW wyznaczenie stref zagrożenia powodziowego, a gminom wprowadzanie na nich zakazów budowy jakichkolwiek obiektów. Jak ta sprawa wygląda po trzech latach i czy można mówić o postępach w tej dziedzinie?
Przyzwyczailiśmy się, że jeśli na terenach zalewowych stoją domy, to państwo powinno je chronić, budując między nimi a rzeką obwałowania albo zbiorniki retencyjne powyżej. Ale wiemy już dzisiaj, że niekoniecznie są to dobre rozwiązania i trzeba do nich podchodzić z rezerwą. Dlaczego tak jest, opisano już wielokrotnie, ale przypomnijmy podstawowe wady wałów oraz „grzechy”, które się popełnia przy ich projektowaniu. Po pierwsze, nie zawsze jest to opłacalne przedsięwzięcie – koszt urządzenia (wału, zbiornika) nie powinien być większy niż wartość obiektów, które chroni. A tak się często dzieje. Po drugie, wały zawężają koryto tzw. wielkich wód – podpiętrzaja wodę i przyspieszają jej spływ, więc często, chroniąc domy w jednym miejscu, pogarszają sytuację mieszkańców poniżej. Po trzecie, wały tworzą barierę między rzeką i „resztą świata”, co bardzo zmienia relacje zachodzące w środowisku naturalnym. Po czwarte, nie zawsze jest miejsce na wały – trzeba pamiętać, że wbrew pozorom zajmują one dużo przestrzeni, co stanowi problem szczególnie na południu Polski. Po piąte, może najważniejsze, po zbudowaniu wałów tereny chronione przez nie są w szybkim tempie zabudowywane, bo ludzie błędnie oceniają, że są to tereny zupełnie bezpieczne.
Trudno się nad tym rozwodzić, fakt pozostaje faktem: urządzenia techniczne nie są postrzegane za tak skuteczne, jak sądziliśmy dawniej, stąd w wielu krajach zaczyna się myśleć o działaniach alternatywnych. Takich, jak np. zachowanie niezabudowanych przestrzeni dla rzek, niedopuszczanie do powstawania nowych domów na tych terenach oraz zabezpieczanie i eliminowanie zabudowy ze stref powodziowych – przynajmniej z tych, gdzie woda wylewa często. Od wielu już lat te sposoby uważane są za najbardziej efektywne, stąd w wielu krajach europejskich stanowią one podstawowe filary strategii ograniczania skutków powodzi.
Wciąż idea, czy już praktyka?
Trend, by zakazać budowy w strefach blisko rzeki i ograniczyć ją w strefach, gdzie powodzie nie są zbyt głębokie, zaczął się w USA. Było to w latach 60. poprzedniego wieku, kiedy i środowiska profesjonalne, i władze doszły do przekonania, że budowa wałów, z których Amerykanie byli dumni (główne rzeki amerykańskie były w dużej części obwałowane), nie wystarcza. Straty powodziowe wciąż rosły. Zaproponowano wtedy w ramach tzw. Narodowego Programu Ubezpieczeń Powodziowych, by wszędzie, gdzie występują powodzie, opracować mapy zalewów, podzielić je na strefy i w tej położonej w pobliżu rzeki zakazać budowy, zaś w dalszej zabudowę ograniczyć tylko do budynków, w których poziom mieszkalny jest powyżej powodzi, zdarzającej się statystycznie raz na 100 lat. Ameryka to nie Europa, prawo własności jest święte, więc nie wprowadzono tam administracyjnych zakazów, zastosowano natomiast bodźce, głównie finansowe, które skłaniają gminy i właścicieli gruntów do takich zachowań.
W Europie ten trend dopiero się na szerszą skalę zaczyna, a wzmacniają go powodzie, jakie – od początku lat 90. poprzedniego wieku – nawiedzają coraz to inne doliny rzek europejskich. „Katalog dobrych praktyk w zakresie prewencji, ochrony i łagodzenia skutków powodzi”, opublikowany w połowie 2003 r. przez Unię Europejską, poświęca temu zagadnieniu sporo miejsca. Autorzy, a są nimi najlepsi fachowcy z krajów europejskich, piszą w tym dokumencie, że prewencja to głównie ograniczanie aktywności budowlanej na obszarach bezpośrednio narażonych na zalanie, szczególnie tam, gdzie poziom zagrożenia życia ludzkiego lub możliwość wystąpienia znacznych strat są wysokie. Dotyczy to zresztą nie tylko obiektów mieszkalnych, ale i innych, np. zakładów przemysłowych, a w szczególności obiektów, których zalanie może spowodować dodatkowe zagrożenie, czyli np. oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów niebezpiecznych, magazynów chemicznych, farmaceutycznych itd. Takie rozwiązanie dyktuje nie tylko wiedza i doświadczenie fachowców, ale i zdrowy rozsądek.
Wiele krajów europejskich stosuje lub właśnie wdraża te zasady: Holandia swoją strategię ograniczania skutków powodzi reklamuje hasłem „Dajmy więcej przestrzeni rzekom”, podobnie jak Wielka Brytania i Niemcy po 2002 r. Wszystkie te kraje uznały ograniczenia zabudowy na zagrożonych terenach za najważniejszą część własnej narodowej strategii. I, jako państwo, taką politykę promują i wdrażają w życie.
O czym myśli się w Warszawie?
W Polsce, w zmienionym już w 2001 r. Prawie wodnym (Prawo wodne, Dz.U. 165.1592) znalazło się kilka zapisów, które zmierzają w opisanym wcześniej kierunku. Po pierwsze, zobowiązują dyrektorów Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej do wyznaczenia dla obszarów nie obwałowanych tzw. stref bezpośredniego zagrożenia powodziowego, w których gminy powinny, w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planach zagospodarowania, zakazać zabudowy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 80.717). Prawo nie precyzuje, co oznacza strefa bezpośredniego zagrożenia, daje więc w tej sprawie wolną rękę dyrektorom. Precyzuje jednak, że dla obszarów o szczególnym znaczeniu kulturowym, gospodarczym lub społecznym zakazy mają dotyczyć strefy wyznaczonej przez powódź o prawdopodobieństwie 1%, czyli powódź 100-letnią. Nie jest to jednak zupełnie sztywne ograniczenie, gdyż jednocześnie ustawa daje dyrektorowi RZGW prawo do zwolnienia z zakazu budowy.
Jak daleko zaszły RZGW?
Proces wdrażania tych przepisów dopiero się zaczyna i widać, że RZGW nie do końca wiedzą, jak uzyskać dobry efekt swoich działań. Niektóre z nich, opracowując strefy bezpośredniego zagrożenia powodziowego, biorą pod uwagę tylko jedną linię zalewu – dla wody 1% (czyli tzw. powodzi 100-letniej), inne dwie – dla wód o prawdopodobieństwie 10% (powódź 10-letnia) i 1%, a jeszcze inne przygotowują mapy zawierające 7 linii zalewu – dla wód o prawdopodobieństwie wystąpienia od 0,1% (powódź 1000-letnia) do 50% (woda dwuletnia). Różne są argumenty wyjaśniające, dlaczego stosują odmienne metody:
* Te, które uwzględniają jedną strefę, mówią, że o jednej strefie mówi prawo i na razie wyznaczają ją tylko dla obszarów o szczególnym znaczeniu gospodarczym, społecznym czy kulturowym (stąd woda 1%);
* Te, które uwzględniają dwie strefy, uważają, że gminy nie będą w stanie, ze względów gospodarczych i społecznych, wprowadzić zakazu budowy na całym zagrożonym obszarze i byłoby najlepiej, gdyby zakaz ograniczyć tylko do obszarów naprawdę niebezpiecznych, a na reszcie zagrożonego obszaru zezwalać na budowę, ale pod pewnymi warunkami (specjalna konstrukcja, materiały wodoodporne, podniesiony poziom mieszkalny);
* Te, które wyznaczają więcej stref, używają podobnych argumentów jak poprzednicy, ale nie chcą narzucać strefy – woleliby raczej poddać te problemy jakiejś formie negocjacji z wójtami, burmistrzami i prezydentami.
Miejmy nadzieję, że dyrektorzy RZGW szybko dojdą w tej sprawie do jakiegoś porozumienia, bo trudno sobie wyobrazić takie różnice na obszarze tego samego kraju. Z dyskusji prowadzonych na ten temat widać, że dyrektorzy RZGW mają zbliżone zdanie w następujących kwestiach:
* byłoby najlepiej, gdyby gminy uwzględniały nie jedną, ale dwie strefy, zakazując budowy w tej leżącej bliżej rzeki i ograniczając zabudowę w tej dalszej;
* strefa zakazu zabudowy ze względu na konsekwencje ekonomiczne, społeczne czy gospodarcze nie powinna być administracyjnie narzucana przez dyrektora RZGW, ale przedstawiana jako sugestia, z możliwością korekt uzgadnianych w trybie negocjacji pomiędzy dyrektorem RZGW a wójtem, burmistrzem, czy prezydentem.
Czy mimo tych problemów RZGW przygotowują takie studia i dla jakich rzek? Trudno odpowiedzieć na to pytanie, gdyż brak jakichkolwiek informacji na ten temat na stronach internetowych RZGW, ale – sądząc z deklaracji dyrektorów i faktu, że niektóre RZGW zaczęły już przekazywać mapy terenów zalewowych gminom – prace muszą być istotnie zaawansowane. Warto jednak pamiętać, że nawet kiedy opracowane zostaną strefy dla głównych rzek, to nie załatwi to problemu małych dopływów, które często powodują równie wiele zniszczeń i strat.
Co robią gminy?
Pomimo że gminy nie dostały jeszcze do rąk studiów bezpośredniego zagrożenia powodziowego lub dostały je niedawno, to od kilku lat starają się coś robić w tej dziedzinie same. Nikt nie monitoruje tej aktywności, nie ma więc gotowych materiałów, z których moglibyśmy skorzystać. W konsekwencji spróbowaliśmy to zrobić na własną rękę, analizując kilkanaście miejscowych planów zagospodarowania, opublikowanych przez różne gminy w Internecie. Staraliśmy się zwrócić przede wszystkim uwagę na to, ile stref uwzględniły gminy w planach, dla jakich powodzi, czy wprowadzono w nich zakazy czy raczej ograniczenia zabudowy. To była pouczająca lektura, która w zarysie pokazuje sposób myślenia gmin oraz sposób potraktowania tego problemu w praktyce przez samorządy lokalne. Spostrzeżenia publikujemy poniżej.
Ilość stref powodziowych. Gminy uwzględniają w planach zazwyczaj jedną strefę, gdzie zakazują lub ograniczają zabudowę. Rzadziej pojawiają się dwie strefy – dotyczy to głównie gmin uczestniczących w projekcie „Likwidacja Skutków Powodzi” (projekt zainicjowany po powodzi w 1997 r., oparty o pożyczkę z Banku Światowego).
Wielkość powodzi wyznaczającej strefę. Uwzględniane w planach strefy zostały wyznaczone najczęściej w oparciu o zasięgi wód o prawdopodobieństwie 1%, w jednym przypadku strefę wyznaczono w oparciu o zasięgi powodzi w roku 1997. W przypadku, gdy plany uwzględniały dwie strefy, druga wyznaczana było dla wód o prawdopodobieństwie 10%.
Zakazy zabudowy. Zakazy zabudowy wprowadzono tylko w połowie analizowanych planów. Obejmują one zakaz budowy jakichkolwiek obiektów, zakaz nasadzeń zielenią wysoką, ale zazwyczaj zezwalają na remonty istniejących budynków. Zdarzają się zapisy dodatkowe, np. zakazuje się: „grodzenia nieruchomości znajdujących się na terenach przyległych do rzeki…” lub „wznoszenia nowych obiektów budowlanych, w tym również obiektów budowlanych na słupach”. Zdarza się również, że zakazem objęte są tylko inwestycje szkodliwe dla środowiska, zaś inne obiekty nie.
Ograniczenia zabudowy. W kilku przypadkach gminy dopuszczają zabudowę pod pewnymi warunkami. Najczęściej dotyczy to rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych budynku, bez sugerowania, co to znaczy, poza jednym przypadkiem, gdzie zezwala się na realizację inwestycji pod warunkiem wykonania podłogi pierwszej kondygnacji na poziomie powyżej rzędnej (61.40) zagrożenia powodziowego wodą 1%. Zdarzają się również zapisy odsyłające inwestorów do uzgodnienia projektu z administratorem cieku lub nawet wymagające wykonania operatu hydrologicznego.
W sumie budujące jest to, że gminy – pomimo wyraźnego zapisu, że ograniczenia są inicjowane przez RZGW poprzez opracowanie stref bezpośredniego zagrożenia – podjęły takie działania na własną rękę.
A może gminom trzeba pomóc?
Lektura omówionych wcześniej miejscowych planów prowadzi jednak do wniosku, że gminy boją się wprowadzać ograniczenia zabudowy. Z oczywistych powodów: jeśli ktoś ma działkę w tej strefie i okazuje się nagle, że nie wolno na niej nic zbudować, jej wartość spada. I to czasami bardzo. Prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.36) mówi, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu to właściciel nieruchomości może dochodzić odszkodowania za poniesioną szkodę równą wielkości tej szkody. I w tym momencie „kończą się żarty, zaczynają się schody”, bowiem odszkodowanie musi wypłacić gmina – niezależnie od tego, czy sama, nie czekając na RZGW, opracowała i uwzględniła w miejscowych planach strefy zagrożenia powodziowego, czy też zrobiła to w oparciu o mapy przekazane przez RZGW.
Czyli znowu ciężar finansowy strategii o zasięgu krajowym złożono – mówiąc eufemistycznie – na barkach lokalnych społeczności. Można mieć poważne wątpliwości, czy w sytuacji wielkich trudności finansowych, z jakimi boryka się dzisiaj większość gmin, można liczyć na istotne efekty wdrożenia tak ważnej polityki ograniczania strat powodziowych. Może trzeba jednak zastanowić się, co zrobić, by wprowadzenie tego prawa było skuteczne. Tym bardziej, że wiadomo gdzie jest pies pogrzebany. Może więc zamiast starać się wprowadzić zakazy od razu w szerokiej strefie wzdłuż rzeki, zacząć skromniej i wprowadzić je w strefie węższej, w której często występują powodzie, np. 10%, a nacisk położyć na utrudnianie budowy obiektów słabo przygotowanych na takie katastrofy, w strefie dużych a rzadkich powodzi, np. o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%? Może warto również stworzyć specjalny fundusz na szczeblu centralnym, zarządzany przez dyrektorów RZGW, który wspomagałby działania samorządów w tej sprawie, umożliwiając dzielenie kosztów wprowadzenia zakazów pomiędzy społeczność lokalną i Państwo. Nie zdejmowałoby to z gmin odpowiedzialności za rozsądne kształtowanie rozwoju na obszarach zalewowych, ale gwarantowałoby wsparcie tych działań przez szczebel centralny – najbardziej zainteresowany skutecznością programu.
Roman KONIECZNY
Ośrodek ds. Współpracy z Samorządami
IMGW w Krakowie
Przedruk z Poradnika Ekologicznego dla Samorządów nr 24
www.powodz.info/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=227&mode=thread&order=0
hastagi na stronie:
#mapa terenĂłw zalewowych warszawa #tereny zalewowe w warszawie #warszawa tereny zalewowe #mapa zalewowa warszawy
